Auf seidenen Schienen: Bahnstrecke zwischen Budapest und Belgrad
Von Eszter Neuberger und Alicia Prager (Ungarn)
Geschäftiges Treiben am achteckigen Oktagon-Platz im Stadtzentrum von Budapest. Autos schieben sich an den Verkehrsinseln mit ihren üppigen Blumenbeeten vorbei. Über den Köpfen der Menschen, die an den Ampeln auf die nächste Grünphase warten, prangt in großen Buchstaben eine Reklame auf dem Dach eines Gründerzeithauses: „Bank of China“ steht da. Auf der gegenüberliegenden Seite grüßt das Logo des chinesischen Technologiekonzerns Huawei. Ein paar Kilometer weiter wächst währenddessen das Budapester Chinatown heran. Ein Supermarkt, zahlreiche Restaurants und Modegeschäfte – die asiatische Handelsmacht ist längst angekommen in der ungarischen Hauptstadt.
2012 fiel hier der Startschuss für eine Kooperation, die unter dem schnörkellosen Namen „16+1“ Investitionsverhandlungen zwischen 16 zentral- und osteuropäischen Ländern und China bündeln soll. Und die Kooperation wächst: Auch Griechenland schloss sich im vergangenen Jahr an, jetzt heißt das Format „17+1“ und erstreckt sich von Tallinn bis Athen. Ein Einfallstor für China in den europäischen Markt?
Die Freundschaft wuchs während der großen Finanzkrise: Europa brauchte dringend zusätzliche Liquidität, und China machte sich diese Situation zu nutzen. „Für China war das die Gelegenheit, seinen Zugang zum europäischen Markt weiter zu verbessern“, erklärt Chen Xin in seinem Büro in der Altstadt von Budapest. Hohe Decken, ein Besprechungstisch in der Mitte des Raumes, eine große chinesische Flagge neben dem Fenster. Hier ist der Hauptsitz des China-CEE Institutes, einem chinesischen Thinktank, der versucht, die Beziehung der Wissenschaftsszene von Zentral- und Osteuropa mit China zu vertiefen. Xin ist Vizepräsident des Instituts und versucht, die chinesische Sicht auf die Region und Europa zu vermitteln. Ein Foto vor der China-Flagge will er nicht von sich machen lassen – das sei ein zu starkes Symbol, er sei schließlich Forscher. Lieber vor dem Banner mit dem Logo seines Instituts, das in der anderen Ecke steht. Er zupft sein weißes Hemd zurecht.
Osteuropa und China also: Man kenne sich gut von früher, aus der Zeit vor dem Ende der Sowjetunion, erzählt Xin. Damit wiederholt er, was chinesische Wirtschaftsvertreter nicht müde werden zu erwähnen: Die Idee, dass man ein gemeinsames Erbe teile; dass es aber oft mühsam für China sei, mit all den kleinen Ländern der Region einzeln zu sprechen – „16+1“ sollte das einfacher machen.
Bald war den chinesischen Investoren aber klar: Die Region ist zu heterogen, um allen Mitgliedsländern von „16+1“ ähnliche Investitionspläne anzubieten. Während in den fünf Nicht-EU-Ländern des Forums – Albanien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien – bereits zahlreiche breitangelegte Projekte mit chinesischer Finanzierung realisiert werden, gibt es in den EU-Ländern nur vereinzelte Beispiele. Denn sie haben ohnehin Zugang zu europäischen Fördertöpfen für ihre Infrastrukturentwicklung – und müssen diese nicht zurückzahlen, im Gegensatz zu kostspieligen Krediten aus Drittländern.
Ein neues chinesisches Projekt im EU-Raum gilt als Vorzeigeprojekt für Chinas Interessen in Europa – und sorgt für Unstimmigkeiten mit Brüssel: Mit der Sanierung der Bahnstrecke zwischen Belgrad und Budapest, die durch chinesisches Geld mitfinanziert wird, soll ein wichtiger Handelsweg in Europa verkürzt werden. Waren, die zukünftig im griechischen Hafen von Piräus landen, können damit schnellstmöglich über Skopje, Belgrad und Budapest nach Zentral- und Osteuropa gelangen. Das spart nach Rechnung des China-CEE Institutes bei der Lieferung nach Zentraleuropa verglichen mit der längeren Route über Hamburg oder Rotterdam rund 15 Tage. Die Route ist Teil der Belt and Road Initiative (BRI), besser bekannt als „Neue Seidenstraße“ – jener Handelsexpansion, die China 2013 ankündigte und damit die in Europa Ängste vor dem fernöstlichen Wettbewerber schürte. Ungarn war der erste europäische Staat, der einen Kooperationsvertrag mit Peking zur Umsetzung dieser neuen Seidenstraße unterzeichnete.
Jetzt will Ungarn am Kuchen mitschneiden und lässt sich die Bahnsanierung dafür rund 2,4 Milliarden Euro kosten. Etwa 85 Prozent davon kommen als Kredit von der staatlichen China Exim-Bank. Es ist die größte Bahninvestition, die in Ungarn je getätigt wurde.
Damit fülle China eine große Lücke, erklärt László Palkovics, Ungarns Minister für Technologie und Innovation gegenüber profil. „Unser Schienennetz ist bereits seit dem 1. Weltkrieg unterentwickelt. Da gibt es einen massiven Investitionsbedarf.“ Ungarn rechnet sich Gewinne aus, wenn chinesische Waren das Land passieren. Logistikzentren, neue Handelsbeziehungen und obendrein eine schnelle Verbindung in die serbische Hauptstadt – nur drei Stunden soll die Zugfahrt dann dauern. Und China arbeitet daran, den Transport vorher schon zu beschleunigen – so kaufte der staatliche Logistikkonzern Cosco Ende November über 15 Prozent eines Cargo-Terminals in der Nähe von Budapest, um die Effektivität zu steigern.
Beobachter vermuten jedoch, dass es bei dem Bahnprojekt um mehr geht, als nur die Schaffung neuer Infrastruktur.
Dass sein Land für seinen China-Kurs so viel Kritik erntet, findet Minister Palkovics unfair. Schließlich investiere China deutlich mehr in anderen EU-Ländern, etwa Deutschland mit einem Volumen ausländischer Direktinvestitionen von 13 Milliarden Euro. Das sind rund 22 Prozent des gesamten Geldflusses aus China nach Europa. Im Vergleich dazu gehen 2,4 Prozent nach Ungarn. Ungarn als Einfallstor zu bezeichnen sei also Unsinn – China sei längst in Europa angekommen.
Dennoch hat das Projekt Budapest-Belgrad Symbolcharakter: Für den zunehmenden chinesischen Einfluss in der Region, wie für sein Selbstverständnis als großer Modernisierer, der Hochgeschwindigkeitszüge nach Zentral- und Osteuropa bringt – Investitionen, die die EU nicht ausreichend tätigt, wie Palkovics sagt: Man fühle sich von Brüssel alleingelassen. Die EU-Kommission sieht das anders: Laut ihr fließen in der derzeitigen Periode – 2014 bis 2019 – 860 Millionen Euro aus EU-Töpfen in die ungarische Zuginfrastruktur. Von allein gelassen könne demnach nicht die Rede sein.
Beobachter vermuten jedoch, dass es bei dem Bahnprojekt um mehr geht, als nur die Schaffung neuer Infrastruktur. „In den letzten fünf Jahren hat sich die Regierung viel Mühe gegeben, die Beziehungen zu China zu vertiefen. Jetzt braucht Orbán eine konkrete Erfolgsgeschichte“, sagt Péter Goreczky vom Institute for Foreign Affairs and Trade. Die Bahnlinie Budapest-Belgrad sei das Prestige- und Vorzeigeprojekt dafür.
Ob bei der Auftragsvergabe nun alles rechtskonform zuging, wird aktuell geprüft.
„Die Kommunikation der Regierung gegenüber China ist zu 100 Prozent positiv“, sagt er. Egal ob beim Thema Handel, Politik oder Kultur – die ungarische Regierung gebe keinen kritischen Ton gegen China von sich. Schon allein das spreche Bände.
Die Spannungen rund um die Bahnstrecke begannen bereits 2015, als der Auftrag wurde ohne die vorgeschriebene Ausschreibung vergeben wurde. In einem offenen Wettbewerb um Ausschreibungen wäre wohl nicht sicher gewesen, dass die angedachten Unternehmen wie angedacht den Auftrag gewinnen. Das wollte man im Fall Budapest-Belgrad umgehen. Die EU-Kommission schaltete sich deshalb ein und verwies auf die mögliche Vertragsverletzung. 2017 startete Ungarn dann doch eine öffentliche Ausschreibung. Ergebnis: dieselben chinesischen Firmen wurden beauftragt, sehr zum Missfallen Brüssels.
„Ungarn hat im Prozess einige Fehler gemacht. Seitdem läuten die Alarmglocken bei der Europäischen Kommission, wenn es um die Strecke geht“, sagt Stefan Vladisavljev vom Belgrade Security Forum, der sich mit der Beziehung zwischen China und der Region auseinandersetzt.
Ob bei der Auftragsvergabe nun alles rechtskonform zuging, wird aktuell geprüft. Auf Nachfrage heißt es dazu aus der EU-Kommission, man verfolge die Entwicklungen der Budapest-Belgrad-Bahnstrecke aufmerksam, sei aber „zu diesem Zeitpunkt nicht in der Position, die Kompatibilität mit EU-Recht zu kommentieren.“ In Ungarn hat das nicht zuletzt den Hintergrund, dass die EU-Anti-Korruptionsbehörde OLAF in den vergangenen Jahren in Ungarn wiederholt Untersuchungen zum möglichen Missbrauch von Geldern aus dem EU-Kohäsionsfund angestellt hat.
China hält sich hingegen mit derartigen Vorwürfen nicht weiter auf. Xin vom China-CEE Institute fasst die chinesische Position zusammen: „Die EU-Kommission stellt so viele Fragen. Das behindert einige Projekte, weil es viel Zeit in Anspruch nimmt.“ Daher sei es aus chinesischer Sicht viel leichter, Projekte in Nicht-EU-Staaten durchzuführen, wo Brüssel nicht mitspricht, fügt er hinzu. Die Verzögerungen der Sanierung der Bahnstrecke Budapest-Belgrad seien da keine Ausnahme. Die Chinesen seien unzufrieden mit dem langsamen Fortschritt und verärgert, dass einerseits die EU den Prozess aufhalte und sich andererseits die ungarischen Eliten nicht darüber einigen können, wie sie den Profit untereinander aufteilen würden, sagt Xin. China würde das Projekt gerne bereits viel weiter fortgeschritten sehen. Doch bislang wird nur auf serbischer Seite gebaut, in Ungarn hat sich noch nichts getan.
Die langen Ausschreibungs- und Prüfverfahren werden als unliebsame Verzögerung gesehen, so auch Vladisavljev vom Belgrade Security Forum: „China versucht hier dasselbe Schema anzuwenden wie in Afrika.“ Die Bahnstrecke sei ein Testlauf für jenes Investitionsmodell, das Chinas bereits seit knapp zwei Jahrzehnten dort umsetzt. Demnach geht es bei den Kreditvergaben für Projekte im Ausland in erster Linie darum, chinesischen Firmen zu Aufträgen zu verhelfen. Das sei in Serbien heute schon deutlich zu sehen: Wie auch von ähnlichen Investitionen in afrikanischen Staaten bekannt, wurden für Projekte in Serbien ausschließlich chinesische Arbeiter engagiert. „So wird das auch bei der Durchführung des Projektes in Ungarn aussehen“, sagt Vladisavljev.
Europäischen Unternehmen wie Swietelsky, Strabag und Siemens, die sich ebenfalls gerne an dem Projekt beteiligt hätten, stößt der Deal bitter auf.
Zur Vorbereitung wurde etwa eine chinesische Tochterfirma gegründet, die eng mit der ungarischen Eisenbahn MÁV zusammenarbeitet. Wie eng diese Zusammenarbeit ist, wird in der Korrespondenz mit einer MÁV-Pressesprecherin deutlich: In ihrer Email-Signatur ist bereits das Logo der Tochtergesellschaft Chinese-Hungarian Railway Nonprofit Ltd. platziert. Telefonische oder persönliche Interviews seien nicht möglich, schreibt sie. Jeder Journalisten-Kontakt müsse schriftlich und für die Firma nachvollziehbar erfolgen.
Europäischen Unternehmen wie Swietelsky, Strabag und Siemens, die sich ebenfalls gerne an dem Projekt beteiligt hätten, stößt der Deal bitter auf. Am erfolgreichsten war laut Gerüchten Siemens, das ehrgeiziges Lobbying betrieben hatte, um die EU zu bewegen, in die Planung einzugreifen, so der Sinologe Gergely Salát. Mit Erfolg: „Am Ende wurde ihnen ein Stück vom Kuchen versprochen. Sie werden vermutlich Konsortialpartner.“ Hinter der scharfen Kritik aus Europa in Richtung China stünden nicht zuletzt eben Wirtschaftsinteressen – wie jene von Siemens.
All das mache die Arbeit in Europa um einiges schwieriger, sagt Li Zhen, Präsident des European Institute for One Belt One Road Cooperation and Development (EUOBOR), einer Organisation, welche die Kooperation mit China fördern will. „Europa und Afrika sind sehr verschieden. Hier gibt es weniger Korruption – und so viele Gesetze“, fügt er hinzu. Aus dem Projekt Budapest-Belgrad habe China gelernt, dass man die vielen EU-Regulierungen ernster nehmen müsse. Das erzählt auch Adrienn Auguszt, Vize-Präsidentin von EUOBOR, die als Übersetzerin bei zahlreichen Verhandlungen zwischen China und Ungarn mit am Tisch saß. Die Erwartungen aneinander würden immer realistischer. Bei offiziellen Treffen müsse sie immer seltener als Mediatorin eingreifen, um das Verhalten des jeweils anderen zu erklären.
EU-Beobachter und Kritiker in Ungarn stoßen sich währenddessen am harmonischen Verhältnis mit China, das Orbán demonstrativ zur Schau stellt. Denn was genau am Verhandlungstisch zum Budapest-Belgrad-Projekt besprochen wurde, wie die Bedingungen für den Kredit aussehen und welche Ergebnisse die Machbarkeitsstudien der ungarischen Regierung zeigen, bleibt geheim – die Dokumente sind allesamt nicht öffentlich einsehbar. Transparenz sei ein Fremdwort für die beiden Vertragspartner, sagt Thomas Eder, Analyst am Mercator Institute for China Studies.
„Die europäische Seite lernt jetzt erst langsam, mit China umzugehen. Man wird sich etwa die Eigentümerverhältnisse hinter den verschiedenen Firmen viel genauer ansehen müssen, weil die Strukturen viel intransparenter sind, als man es bislang von anderen Unternehmen gewöhnt war“, so Eder. China sei von der EU lange Zeit unterschätzt worden – doch spätestens seit mehr Investitionen von China nach Europa fließen als anders herum, ist klar: Für Berührungsängste sei es längst zu spät, jetzt ginge es darum, Wege zu finden mit dem asiatischen Großinvestor umzugehen: „Das ist ein Projekt, bei dem jeder jeden testet. Ein Präzedenzfall.“
Anm.: Der Artikel wurde im Rahmen von Eurotours 2019, einem Projekt des Bundespressediensts, recherchiert und verfasst.