EU-Ombudsfrau Emily O'Reilly: Was kann diese Frau für Sie tun?
Von Siobhán Geets
Emily O'Reilly ist ziemlich beschäftigt. Bei der Bürgerbeauftragten der Europäischen Union langen die Klagen, Sorgen und Anregungen der EU-Bürger ein – online, per Post oder Fax. Die 64-Jährige Irin hat die Geheimnistuerei der EU-Kommission in der Impfstoffbeschaffung untersucht und einen Bericht über die Grundrechtsverletzungen der Grenzschutzagentur Frontex vorgelegt. Das waren die großen Themen der vergangenen drei Wochen, mit denen es die Ombudsstelle wieder einmal in die Medien geschafft hat. Doch die Arbeit O'Reillys und ihrer rund 80 Mitarbeiter umfasst deutlich mehr.
O'Reilly ist, wenn man so will, die Verbindungsfrau zwischen den Institutionen der EU und ihren Bürgerinnen und Bürgern. Wer sich ungerecht behandelt oder in seinen Rechten verletzt fühlt, kann sich bei der Europäischen Ombudsstelle melden. Im Jahr 2021 sind 2166 Beschwerden eingegangen, 338 davon hat die Bürgerbeauftragte untersucht.
Mit keinem anderen Thema befasst sich die Behörde häufiger als mit Klagen wegen fehlender Transparenz in der EU – jede vierte Beschwerde handelt davon.
Hinter verschlossenen Türen: Das Transparenzproblem der EU
Treten die 27 Europas Staats- und Regierungschefs nach ihren Treffen in Brüssel vor die Kameras, dann klingt das mitunter, als hätten 27 Treffen stattgefunden und nicht eines. Jeder Regierungschef verkündet seinen nationalen Reportern die eigene Interpretation der Gipfelerklärung. Im Zentrum steht dabei freilich, was die Chefs für ihre Länder erreicht haben – mögen die Errungenschaften auch im Widerspruch zu jenen der anderen stehen.
Möglich ist das, weil die EU-Gipfel hinter verschlossenen Türen stattfinden. In der Gipfelerklärung stehen zwar die Ergebnisse der Treffen, wie es aber dazu kam, darüber kann nur spekuliert werden: Offizielle Protokolle gibt es keine, Tonbandaufnahmen angeblich auch nicht.
Der geheime Charakter dieser Treffen wird schon lange kritisiert – und ist auch häufig Gegenstand von Beschwerden bei der Ombudsstelle.
profil: Sie kritisieren, dass die Bürgerinnen und Bürger der EU ihr Recht auf Teilnahme am politischen Leben der Union nicht wahrnehmen könnten, weil die Staats- und Regierungschefs sowie die Minister ihre Entscheidungen hinter verschlossen Türen treffen. Nur: Was können Sie daran ändern?
Emily O'Reilly: Wir haben hier schon viel getan und etliche Untersuchungen durchgeführt. So haben wir etwa einen Bericht über den Mangel an Transparenz bei Entscheidungen im Rat der Minister und im Rat der Staats- und Regierungschefs an das Europäische Parlament geschickt. Es geht nicht nur um Transparenz, sondern auch um Rechenschaftspflicht und damit um die demokratische Legitimation der EU. Die Menschen müssen wissen, wer welche Entscheidungen trifft und wie diese beeinflusst werden. Es ist sehr schwer für sie herauszufinden, welche Position ihre Minister bei den Treffen einnehmen.
Einer dieser undurchsichtigen Entscheidungsprozesse hat es im vergangenen Jahr bis in die „New York Times“ geschafft. „Wie Europa mit Textnachrichten und Anrufen einen Impfstoff-Deal mit Pfizer abgeschlossen hat“, titelte die US-Zeitung Ende April 2021. Der Artikel beschreibt, wie die durch Impfstoffknappheit unter Druck geratene Präsidentin der EU-Kommission Ursula von der Leyen „in persönlicher Diplomatie“ mit Pfizer-Chef Albert Bourla verhandelt – offenbar nicht über offizielle Kanäle, sondern vor allem via Textnachrichten.
Den Artikel in der „New York Times“ las auch der österreichische Journalist Alexander Fanta von der online-Newsplattform „Netzpolitik.org“. Fanta verlangte von der EU-Kommission die Herausgabe der entsprechenden Textnachrichten – ohne Erfolg. Er beruft sich auf das Recht auf Informationsfreiheit, doch die Kommission argumentiert, Textnachrichten seien davon ausgenommen. Geht diese Argumentation durch, so Fantas Befürchtung, dann könnte künftig alles via SMS abgemacht werden, um Prozesse nicht offenlegen zu müssen. Aufgegeben hat er nicht: Er will die Kommission nun noch einmal auffordern, die Nachrichten herauszurücken – und gegebenenfalls Klage beim Europäischen Gericht einreichen.
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profil: Eine Beschwerde kam voriges Jahr vom österreichischen Journalisten Alexander Fanta. Er hatte die EU-Kommission aufgefordert, die Textnachrichten Ursula von der Leyens mit Pfizer-Chef Albert Bourla herauszugeben. Haben wir ein Recht darauf zu erfahren, was im digitalen Hinterzimmer besprochen wurde?
O'Reilly: Die Verordnung 1049/2001 legt fest, dass elektronisch übermittelte Nachrichten als Dokumente gelten, die herausgegeben werden können. Die Kommission widerspricht, doch wir finden, dass das Gesetz hier klar sagt: Ja, Textnachrichten sind Dokumente, die unter die Verordnung für Informationsfreiheit fallen.
profil: Wir wissen immer noch nicht, worum es in diesen Nachrichten ging und ob sie überhaupt noch existieren – oder längst gelöscht wurden.
O'Reilly: Genau das haben wir die EU-Kommission gefragt. Doch sie zählt SMS nicht zu Dokumenten, deshalb werden sie sie auch nicht finden. Unsere Untersuchung hat ergeben, dass die Kommission das Kabinett der Präsidentin nicht ausdrücklich gebeten hat, nach Textnachrichten zu suchen. Stattdessen forderte sie es auf, nach Dokumenten zu suchen, die die internen Registrierungs-Kriterien der Kommission erfüllen – Textnachrichten zählen derzeit nicht dazu. Deshalb fordern wir nun eine umfassende Suche nach den Nachrichten. Die Kommission hat Zeit bis zum 26. April, uns zu antworten. Sollte sie die Nachrichten haben, dann muss entschieden werden, ob sie im Sinne des Transparenzgesetzes herausgegeben werden können.
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Weit weg von den Menschen: Demokratie und Bürgernähe
Abgehobene Politiker, unerreichbare Presseleute und kein Kontakt zur Außenwelt: Neben dem Mangel an Transparenz ist auch die fehlende Bürgernähe ein Argument, das EU-Skeptiker gerne gegen Brüssel ins Spiel bringen. O'Reilly, früher selbst Journalistin, kritisiert die Art, wie EU-Institutionen kommunizieren, seit Jahren.
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profil: Sie bemängeln die Art und Weise, wie die Kommission auf Medienanfragen reagiert, nämlich ausweichend bis streitlustig. Wird die EU von Snobs vertreten?
O'Reilly: (lacht) Das würde ich so nicht sagen. Doch es entsteht der Eindruck, dass die Institutionen von Eliten geführt werden und dadurch eine große Lücke klafft zwischen den Institutionen in Brüssel und den Erfahrungen der Menschen in den Mitgliedstaaten. Sorgen bereitet mir, dass Ideen wie die Europäische Bürgerinitiative, in der Millionen von Menschen aus den Mitgliedstaaten zusammenkommen und der Kommission Vorschläge für neue Gesetze machen können, zu sehr wenig führen. Ich finde das schade..
profil: Mit der Konferenz zur Zukunft Europas hat soeben ein neues Gremium seine Arbeit abgeschlossen, bei dem Bürgerinnen und Bürger die Zukunft der EU mitgestalten sollen. Was erwarten Sie sich davon?
O'Reilly: Ich beobachte die Konferenz zur Zukunft Europas sehr genau. Das ist eine große Übung im Empowerment von Bürgern, die der EU Vorschläge machen können. Ich habe bereits bei der Plenartagung in Straßburg Ende Jänner gesagt, dass es wichtig ist, ehrlich zu den Menschen zu sein. Sollte diese Konferenz kein ernsthafter Versuch für mehr Bürgerbeteiligung sein, sollte man sie bleiben lassen. Sie kennen sicher den Ausdruck „Green Washing“ für vermeintlich ökologische Initiativen in Unternehmen. Es gibt auch „Citizen Washing“, bei dem uns weisgemacht wird, wie wichtig unsere Meinungen und Vorschläge sind, die aber am Ende keine Rolle spielen. Ich hoffe sehr, dass die Konferenz zur Zukunft Europas kein weiteres Beispiel dafür sein wird. Die Gefahr ist, dass die Lücke zwischen der EU und ihren Bürgerinnen und Bürgern noch größer wird.
profil: Es liegt vor allem an den Mitgliedstaaten, die Vorschläge aufzugreifen. Glauben Sie, dass das geschehen wird?
O'Reilly: Frankreichs Staatspräsident Emmanuel Macron, der Erfahrungen mit Bürgerräten in seinem Land gemacht hat, muss sich nun darum kümmern, denn Frankreich hält die Ratspräsidentschaft. Es hat mich überrascht, dass er die Konferenz zur Zukunft Europas bei seiner Ansprache vor dem EU-Parlament in Straßburg nur am Rande erwähnt hat. Ich weiß nicht, was sich hinter dem Vorhang abspielt, aber als Ombudsfrau in Brüssel und früher in Irland sowie als ehemalige politische Journalistin weiß ich, dass es nur Bewegung gibt, wenn sich die politische Spitze dafür einsetzt. Das sehe ich derzeit nicht. Aber wer weiß, wir stehen noch am Anfang. Ich hoffe sehr, dass die Erwartungen, die die Politik aufgebaut hat, nicht enttäuscht werden.
profil: Bürgerräte werden als Mittel zur politischen Teilnahme immer populärer. In Irland wurde das Recht auf Abtreibung 2019 implementiert – nachdem ein Bürgerrat das gefordert hatte. Sind Bürgerräte der richtige Weg zu mehr politischer Teilhabe?
O'Reilly: Ich habe in den vergangenen Jahren viele Leute positiv über den irischen Weg sprechen hören. Dort lieferten die Bürgerräte konkrete Ergebnisse, auf die auch eingegangen wurde. Auch bei der Konferenz zur Zukunft Europas gab es großartige Ideen. Die Frage ist, ob sie gehört werden – und in welche Richtung es überhaupt gehen soll. Am Anfang des Prozesses haben zwölf Mitgliedstaaten, darunter Irland, betont, wie toll das alles ist und wie sehr man die Bürger schätze, dass man aber Änderungen an den EU-Verträgen grundsätzlich ablehne. Ich sage nicht, dass es diese geben muss, nur: Man kann sich nicht, wie es viele Politiker tun, über den Aufstieg der Euroskeptiker und über Desinformation beschweren und gleichzeitig jene Menschen ignorieren, die sich beteiligen wollen. Das bringt einen Verlust an Vertrauen mit sich.
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It's the economy, stupid: Brüssel als Bühne für Lobbyisten
Emily O'Reilly ist, wie es der Jurist und Journalist Heribert Prantl kürzlich formulierte, eine, „die auszog, das Fürchten zu lernen“. Sie versuche stets, Europa besser zu machen – und scheue dabei auch den Konflikt mit den großen Playern nicht. In den vergangenen Jahren hat sich O'Reilly mit Spitzenpolitikern wie den Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker und José Manuel Barroso angelegt. Den Zorn Junckers zog sie auf sich, weil sie die blitzartige Beförderung Martin Selmayrs zum Generalsekretär der EU-Kommission kritisiert hatte. Für Wirbel sorgte 2016 der Wechsel Barrosos zur US-Investmentbank Goldman Sachs. O'Reilly leitete Untersuchungen ein, am Ende änderte die Kommission ihre Verhaltensregeln: Kommissare müssen nun nach dem Ende ihrer Arbeit in Brüssel zwei Jahre waren, bis sie einen Job in der Privatwirtschaft annehmen dürfen.
Es war ein Etappensieg im Kampf gegen den sogenannten Drehtüreffekt – der Wechsel von EU-Funktionären in den Privatsektor, oder umgekehrt von Personen aus der Wirtschaft in die Institutionen der EU. Problematisch ist der rasche Wechsel zwischen Politik und Lobbying deshalb, weil EU-Beamte und Politiker über Insiderwissen und Kontakte verfügen – und den Firmen so helfen können, ihre Ziele gegen die Konkurrenz und das öffentliche Interesse durchzusetzen.
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profil: Rund die Hälfte der Lobbyisten in Brüssel haben zuvor in einer EU-Institution gearbeitet. Wird die Union von Big Business gelenkt?
O'Reilly: Das nicht, aber der private Sektor hat erheblichen Einfluss auf Verordnungen. Das ist prinzipiell nichts Schlechtes, denn die Kommission muss wissen, welche Folgen Gesetze auf die Wirtschaft hätten. In diesem Sinn ist Lobbying legitim, solange alle Interessen angehört werden. Was den Drehtüreffekt betrifft, führen wir derzeit eine große Ermittlung durch. Wir sehen uns an, welche Jobs ehemalige Mitarbeiter der Kommission annahmen und ob das in Einvernehmen mit den Regeln steht. In der Administration gibt es kein Bewusstsein dafür, wieso das wichtig ist. Das ist problematisch, vor allem, weil eine Karriere als Lobbyist in den vergangenen Jahren immer attraktiver wurde.
profil: Woran liegt das?
O'Reilly: Ich schätze es ist lukrativ! Die Vorschriften in der EU haben Einfluss auf die ganze Welt, das sieht man auch betreffend Tech-Giganten wie Google. Sind Verordnungen wichtig für ein Unternehmen, dann macht es Sinn, eine Lobby in Brüssel aufzubauen und Leute zu holen die wissen, wen man beeinflussen muss. Das ist legitim. Manchmal werden auch ehemalige Kommissare zu Lobbyisten, aber oft sind es Beamte aus der unteren und mittleren Ebenen, die sich gut auskennen und deshalb für Unternehmen sehr wertvoll sind. Die Kommission argumentiert, dass die Menschen das Recht haben, sich ihren Arbeitsplatz auszusuchen. Ja, nur: Es ist eben auch ein Handel mit Insider-Informationen – und es wird viel Geld damit gemacht. Das muss reguliert werden. Die Gefahr ist, dass Beamte am Ende ihrer Karriere schon auf einen Job in der Privatindustrie schielen. Mit unserer aktuellen Ermittlung will ich in der Administration ein Bewusstsein dafür schaffen, wieso diese Angelegenheit wichtig ist und eventuell besser gemanagt werden muss.
profil: Sie haben sich mit Spitzenpolitikern wie Juncker und Barroso angelegt. Eine Folge davon war, dass die Abgeordneten der Europäischen Volkspartei (EVP) im Europaparlament bei Ihrer Wiederwahl zur Ombudsfrau 2018 nicht mehr für Sie gestimmt haben. Haben Sie noch Freunde bei den Konservativen?
O'Reilly: Ich denke schon, zumindest unter den Iren. Die EVP hat mich nicht mehr unterstützt, weil ihnen nicht gefallen hat, wie ich den Job mache. Ein Abgeordneter meinte, er wähle mich wegen meiner Kritik an der Bestellung Martin Selmayrs zum Generalsekretär der EU-Kommission nicht mehr. Aber Sie müssen wissen, dass ich nicht jeden Tag in der Früh aufwache und mir überlege, wie ich der EVP schaden kann. Ich bearbeite Beschwerden von EU-Bürgern, dafür wurde ich gewählt. Ich ermittle nicht gegen Personen, auch wenn es manchmal danach aussieht.
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Justitia auf dem Prüfstand: Grundrechte in der EU
Die meisten der Beschwerden, die bei O'Reilly landen, handeln von mangelnder Transparenz und Rechenschaftspflicht etwa beim Zugang zu Dokumenten. Sorgen bereitet den Bürgerinnen und Bürgern aber auch das Thema Grundrechte. Für Schlagzeilen sorgte in den vergangenen Jahren der Umgang der Grenzschutzagentur Frontex mit Migranten an den Außengrenzen der EU. Frontex steht in Verdacht, in illegale Zurückweisungen von Menschen, sogenannte Pushbacks, verstrickt zu sein.
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profil: Sie haben keine gesetzliche Handhabe, aber die Macht zu Ermitteln und Empfehlungen abzugeben. Das haben Sie auch im Fall Frontex getan. Was waren die wichtigsten Ergebnisse Ihrer Untersuchungen?
O'Reilly: Frontex arbeitet seit 2019 unter einer neuen Verordnung, die Agentur hat nun mehr Geld und Mitarbeiter. Sie muss die Grenzen bewachen und sich um die Menschen kümmern, die über diese Grenzen kommen. Grundrechte spielen dabei eine wesentliche Rolle, denn Frontex ist an die Grundrechtecharta gebunden. Mein Vorgänger hat bereits untersucht, ob Frontex sich daran hält. Jetzt fanden wir heraus, dass viele Mitarbeiter nicht wissen, wie sie diese Grundrechte in den Operationen einhalten sollen. Wir versuchen sicherzustellen, dass sich Frontex an die Grundrechte hält und dass Medien, NGOs, aber auch Asylsuchende wissen, wie Frontex operiert. Seit einigen Jahren gibt es einen Beschwerde-Mechanismus bei Frontex, doch wie viele Asylsuchende wissen davon? Wir haben Vorschläge gemacht, wie man das Bewusstsein darüber schärfen kann.
profil: Der deutsche Jurist und Autor Ferdinand von Schirach hat sechs neue Grundrechte für die EU vorgeschlagen. Haben Sie mit ihm darüber gesprochen?
O'Reilly: Nein, erst Sie haben mich vor unserem Gespräch darauf hingewiesen. Nun habe ich die Vorschläge gelesen. Vieles von dem, was heute selbstverständlich ist, war es lange nicht. Es ist nicht meine Aufgabe, die sechs Grundrechte von Schirachs zu bewerten, denn das sollte bei Initiativen wie der Konferenz über die Zukunft der Union geschehen. Diese Vorschläge müssen gehört werden.