Europa: Junckers Investitionsprogramm als Alibi-Aktion
Ab Herbst 2015 soll es mit der europäischen Wirtschaft endlich wieder aufwärtsgehen. Unternehmen bekommen neue Aufträge en masse und stellen Arbeitslose ein, weil sie dringend mehr Beschäftigte brauchen. Diese stecken ihr frisch verdientes Geld dann brav in den Konsum. Eine segensreiche Wachstumsspirale wird dadurch in Gang gesetzt.
So stellt sich das zumindest Jean-Claude Juncker vor, seit einem halben Jahr Kommissionspräsident der EU. Die Wirtschaft in den meisten Ländern der Union liege seit Jahren darnieder, betont der Luxemburger. Ende 2014 präsentierte er deshalb einen hochambitionierten Plan unter der sperrigen Abkürzung EFSI: "Europäischer Fonds für strategische Investitionen“. Mit diesem Instrument sollen in den kommenden drei Jahren Investitionen im Ausmaß von 315 Milliarden Euro angestoßen werden. Das entspricht fast der jährlichen Wirtschaftsleistung Österreichs. Ein Befreiungsschlag für Europas Wirtschaft, meint Juncker.
Niedrige Investitionsquote
Seit der internationalen Banken- und Wirtschaftskrise im Jahr 2008 leidet Europa darunter, dass kaum mehr jemand investiert, also Geld ausgibt, damit neues Wirtschaftswachstum entsteht. Die Folgen sind Arbeitslosigkeit und dürre Zukunftsperspektiven. Die Investitionsquote liegt in Europa relativ zum BIP rund 15 Prozent unter dem Vorkrisenniveau, in den südlichen Ländern sind es gar bis zu 60 Prozent. Üblicherweise handelt es sich bei den Trägern von Investitionen um Unternehmen oder um Staaten, aber in den vergangenen Jahren haben beide ausgelassen: Den Staaten sind die Hände gebunden, weil sie sich wegen hoher Staatsschulden eine strikte Sparpolitik auferlegt haben. Und die Privatunternehmen rechnen sich kaum Gewinne auf ihre Investitionen aus, weil die Europäer derzeit immer weniger Geld haben, das sie für Konsumgüter ausgeben könnten.
All das soll Junckers großes Prestigeprojekt EFSI nun beheben. In den kommenden drei Jahren will die Kommission damit EU-weit mindestens eine Million neue Arbeitsplätze und zwei Prozent mehr Wachstum kreieren. Doch bei genauerer Betrachtung zeigt sich: Das Vorhaben steht auf tönernen Füßen.
Die Erfolgsaussichten sind - beim derzeitigen Stand der Planungen - unklar. Sogar der Europäische Rechnungshof in Luxemburg äußert Kritik an Junckers Projekt. Ökonomen beanstanden, dass kein einziger Cent an neuem Geld in das Investitionsprogramm fließe. Dazu fürchten Kritiker eine intransparente Verquickung staatlicher und privater Gelder.
Außerdem ist fraglich, ob das Programm tatsächlich zu neuen Investitionen führt oder ob nur ohnehin längst fixierte Vorhaben umetikettiert werden - ohne Effekt auf die Wirtschaft. Dieser Verdacht drängt sich auf, wenn man sich etwa ansieht, welche Projekte Österreichs Regierung auf eine Liste potenzieller Großinvestitionen in Europa setzen ließ. Sie haben mit dem Investitionsprogramm, so wie die EU-Kommission es plant, kaum etwas zu tun.
Abenteuerliches EU-Kommissions-Konzept
Europa stolpert allem Anschein nach gerade über die Folgen seiner eigenen Sparpolitik. Es will unbedingt neue Schulden verhindern, braucht aber gleichzeitig dringend Investitionen. Also hat sich die EU-Kommission ein abenteuerlich kompliziertes Konzept ausgedacht, mit dem Private zum Investieren bewegt werden sollen. Doch der große Plan könnte sich bald als bürokratisches Alibi-Projekt entpuppen - noch dazu als höchst riskantes, weil öffentliche Gelder auf dem Spiel stehen. Zudem fällt die Mitwirkung von Mitgliedsstaaten wie Österreich ziemlich lieblos aus.
Doch um die Kritik am Juncker-Plan zu verstehen, muss man aber erst begreifen, wie er funktioniert. Und man muss die politischen Hintergründe kennen.
Für den neuen EU-Kommissionspräsidenten geht es um viel. Jean-Claude Juncker gilt, im Vergleich zu seinen Vorgängern, als durchsetzungsstark und unabhängig von Europas Regierungschefs. Zudem wurde Juncker im Gegensatz zu vorherigen Kommissionspräsidenten erstmals gewissermaßen direkt gewählt: Bei der Europawahl Mitte 2014 votierte eine Mehrheit für Junckers konservative Parteienfamilie, die Europäische Volkspartei. All das verleiht ihm Legitimität und Macht. Und das Investitionsprogramm wird als seine große Bewährungsprobe betrachtet.
Mit ihm will Juncker einen entscheidenden Aspekt der Europapolitik in den Einflussbereich der Kommission holen: den Kampf gegen die Krise. Diesen fechten seit der ersten Griechenland-Intervention 2010 allein die Mitgliedsstaaten aus. Damals, als hektisch Hilfsprogramme verhandelt wurden, blieb keine Zeit für die komplexen EU-Gesetzgebungsprozesse, wie die Kommission sie normalerweise praktiziert. Stattdessen setzen die Regierungschefs seither auf strikte Sparprogramme und Strukturreformen, allen voran Deutschlands mächtige Kanzlerin Angela Merkel. Doch das allein bringt selbst nach fünf Jahren in den meisten Ländern nicht den erhofften Aufschwung.
Ausweg aus Austeritätspolitik?
Mit dem Investitionsplan plant Juncker - er stand dem reinen Sparkurs immer schon kritisch gegenüber - nun eine Korrektur der Austeritätspolitik. Wenn Europa aus der Krise finden will, muss sich auch jemand finden, der Geld für neue Unternehmungen ausgibt: Davon ist der Kommissionspräsident überzeugt. Der einfachste Weg wäre, dass die Staaten selbst wieder investieren, beispielsweise in ihre Infrastruktur oder die Bildungssysteme. Doch diese Forderung, die vor allem Linke und Sozialdemokraten erheben, scheitert daran, dass Merkel und andere Staatschefs neue Schulden fürchten. Also versucht Juncker einen schwierigen Spagat: Er will Investitionen anstoßen, ohne neue Schulden zu generieren. Genau das soll der EFSI leisten.
Momentan findet eine Art beschleunigtes Gesetzgebungsverfahren statt. EU-Rat und EU-Parlament befassen sich mit dem EFSI-Vorschlag der Kommission. Es muss schnell gehen, schon im September soll das Investitionsprogramm einsatzbereit sein. Wie genau soll es funktionieren?
Ein fiktives Beispiel: Ein Unternehmen will in Griechenland einen Windpark errichten. Doch es kann seine Geldgeber nicht davon überzeugen, dass es auch Gewinn bringt. Weil das Verlustrisiko hoch ist, sind Bankkredite für das Vorhaben teuer und sonstige Financiers schwer zu finden. Hier kommt der EFSI ins Spiel: Er finanziert das Projekt zum Teil, indem er, zum Beispiel, zu günstigen Konditionen für einen Teil der möglichen Verluste haftet. Deshalb wird das Investment attraktiver. Und die Summe, die letztlich in den Windpark investiert wird, ist viel höher als der ursprüngliche Beitrag des EFSI. Das ist der Grundgedanke des Projekts.
Hoffnung auf "Hebelungs"-Effekt
Als Grundlage dienen dem EFSI 21 Milliarden Euro, die in derartige Projekte gesteckt werden sollen. Damit will die EU-Kommission einen Effekt erzielen, den man im Finanzjargon "Hebelung“ nennt: Die 21 Milliarden sollen Projekte im 15-fachen Ausmaß anstoßen, also im Wert von 315 Milliarden Euro. Der EFSI kann beispielsweise Haftungen für Projekte übernehmen oder billige Kredite an Investoren vergeben. Ob das alles auch funktionieren wird, ist jedoch fraglich: Die Rating-Agentur Standard & Poor’s spricht skeptisch von "einer Herausforderung“.
Jedenfalls handelt es sich bei den anfänglichen 21 Milliarden nicht etwa um Geld, das neu zur Verfügung gestellt wird. Stattdessen wird es aus anderen EU-Fördertöpfen abgezogen und in den EFSI transferiert. Fünf Milliarden kommen außerdem von der Europäischen Investitionsbank (EIB), einem halböffentlichen Finanzinstitut, das den EU-Mitgliedsstaaten gemeinsam gehört. Die EIB ist auch für die Durchführung des EFSI-Programms zuständig.
Gefördert werden laut EU-Kommission Projekte aus den Bereichen Infrastruktur, Bildung, Forschung, Innovation und Energie. Es können staatliche Vorhaben sein, bevorzugt werden aber private. Und es sollen laut Gesetzesentwurf ausschließlich Projekte "mit einem nicht unerheblichen Risiko“ sein. Die Logik dahinter: Wenn ein Projekt sowieso stabile Gewinnaussichten und Finanzierungsquellen hat, braucht es kein Sonderinstrument wie den EFSI, sondern holt sich das nötige Kapital auch über Bankkredite oder etwa die Börse.
Im Prinzip ähnelt der EFSI einer Investment-Bank: Sein Geld fließt in alle möglichen riskanten, hoffentlich lukrativen Projekte. Während jedoch eine Bank Gewinne machen will, fördert der EFSI Vorhaben, die auf dem freien Markt wegen ihres hohen Risikos keine Chance haben. Wenn der EFSI also Sinn haben soll, muss er Risiken eingehen - sonst können potenzielle Investoren ja gleich bei einer normalen Bank um Geld ansuchen. Aber wer trägt die Verluste, wenn beispielsweise mehr Risikoprojekte scheitern, als geplant? "Ich sehe die Gefahr, dass die Miesen am Ende beim europäischen Steuerzahler hängen bleiben, während etwaige Gewinne an die Unternehmen gehen“, kritisiert Österreichs Grüner Budgetsprecher Bruno Rossmann, der sich im heimischen Parlament mit dem Investitionsplan auseinandersetzt.
"In vielerlei Hinsicht Anlass zu Besorgnis"
In eine ähnliche Kerbe schlägt der Europäische Rechnungshof. Seine Prüfer haben sich den Juncker-Plan Mitte März genau angeschaut. "Im Falle eines Kreditausfalls wäre der risikoreichste Teil (der Investition, Anm.) durch den EU-Haushalt abgedeckt“, heißt es in ihrer Stellungnahme. Darüber hinaus könnten selbst über die unmittelbare Investition hinaus "weitere Risiken für den EU-Haushalt entstehen“, weil unter bestimmten Umständen Zusatzverbindlichkeiten schlagend werden können. Und: Gemessen am hohen Risiko der öffentlichen Hand, so die Prüfer, fallen die Kontrollmöglichkeiten bei den finanzierten Projekten begrenzt aus. Bei der Leitung des EFSI hat die EU-Kommission wenig mitzureden, denn sie obliegt der Europäischen Investitionsbank. Auch der Rechnungshof darf die Projekte nicht prüfen. Fazit: Es "besteht in vielerlei Hinsicht Anlass zu Besorgnis“, dass bei der Zusammenarbeit mit Privaten "ein angemessenes Maß an Transparenz und Rechenschaftspflicht“ fehlt.
Doch die Angst vor Verlusten ist nicht die einzige Kritik an Junckers Investitionsplan. Einen weiteren Einwand haben die EU-Finanzminister bei ihrem Treffen am 10. März erhoben: Sind die Investitionen, die aus dem Juncker-Plan resultieren, auch wirklich neue? Wenn nicht, also bei bereits fixierten und finanzierten Projekten, entstehen nämlich keine neuen Arbeitsplätze und kein Wachstum.
Die EU-Kommission setzt solchen Befürchtungen gern eine Liste entgegen. Sie enthält rund 2000 mögliche Großinvestitionsprojekte in ganz Europa, die gefördert werden könnten. Zusammengestellt wurde sie von den Mitgliedsstaaten im vergangenen Dezember. Auch das österreichische Finanzministerium übermittelte 19 Projekte mit einem Investitionsvolumen von insgesamt 28,2 Milliarden Euro nach Brüssel.
Der Blick auf die Liste, die profil vorliegt, zeigt, dass die Befürchtung wegen der alten Investitionen durchaus gerechtfertigt ist: Manche der Projekte aus Österreich sind bereits finanziert und fix eingeplant - sie bringen also eben keinen zusätzlichen Impuls für die Wirtschaft. Bei anderen Projekten wiederum handelt es sich ganz und gar nicht um risikoreiche Vorhaben, die eine Finanzierung durch den EFSI brauchten. Diese Vorhaben zu fördern, hätte wenig Sinn, sie bekommen ihr Geld auch über normale Banken und andere Finanzinstrumente.
Auf der Liste steht zum Beispiel die Fördermilliarde für den Internet-Breitbandausbau - darauf hat sich Österreichs Regierung bereits im Juli 2014 verständigt. Weiters finden sich zahlreiche Straßen- und Schienenbauprojekte von ÖBB und Asfinag. Doch diese Unternehmen - die im Übrigen zu 100 Prozent staatlich sind - gelten als höchst kreditwürdig. Jeder borgt ihnen Geld; sie haben kein Problem, ihre Projekte zu finanzieren. Warum sie eine Finanzierung durch den EFSI brauchen könnten, ist schleierhaft.
Seltsame Informationslücken
Zudem sind die Informationen auf der Liste teilweise unrichtig, zum Beispiel beim Lobautunnel, den die Asfinag in Wien plant. Von ihm heißt es auf der Liste, der Bau habe schon "begonnen“. Dabei rechnet die Straßenbaugesellschaft mit dem Baubeginn erst im Jahr 2018. Laut Liste soll bereits 2017, also im Jahr zuvor, eine halbe Milliarde Euro in den Tunnel investiert worden sein. Und überdies weiß man bei der Asfinag gar nicht, dass das Projekt auf der EU-Investitionsliste steht, wie eine profil-Nachfrage ergibt.
Fazit: Zumindest die Projekte aus Österreich entsprechen überhaupt nicht dem, was sich Juncker unter seinem Investitionsprogramm vorstellt. Würde man EFSI-Gelder verwenden, um - ohnehin geplante - Bauprojekte von ÖBB und Asfinag zu fördern, wäre das nichts anderes als eine Subvention für Staatsbetriebe, ohne Auswirkung auf die Wirtschaft.
Im verantwortlichen Finanzministerium entgegnet man auf profil-Nachfrage, die Liste habe mit dem geplanten Investitionsprogramm gar nichts zu tun. Sie enthalte lediglich "in Europa umsetzbare Investitionsprojekte“ ohne zwingenden Zusammenhang zum EFSI, sagt ein Pressesprecher von ÖVP-Finanzminister Hans Jörg Schelling. Ausgerechnet Schelling ist übrigens jener Politiker, der beim EU-Finanzministertreffen im März gemeinsam mit seinen Kollegen Bedenken äußerte, dass der EU-Investitionsplan sinnloserweise auch alte Projekte fördern könnte. Immerhin muss zu seiner Verteidigung gesagt werden: Auch in Deutschland gibt es einige Vorwürfe, dass sich auf der Investitionsliste alte Projekte finden, laut "Spiegel“ etwa Glasfaserprojekte in Bayern.
In Wien sagen Insider hinter vorgehaltener Hand, man brauche diese Liste nicht allzu ernst zu nehmen. Solange die Kriterien des Plans nicht klarer definiert seien, hätten die heimischen Behörden einfach einmal irgendetwas draufgeschrieben.
Was ist also bislang vom EFSI zu halten? Die Liste der Projekte ist fragwürdig. Die Bedingungen für Privatunternehmen, die teilnehmen, sind vage, was den Steuerzahler teuer zu stehen kommen könnte. Und es mangelt an Kontrollrechten.
Am 20. April soll das Europaparlament eine umfangreiche Stellungnahme zu Jean-Claude Junckers großem Investitionsprogramm abgeben. Mit der Ankurbelung von Investitionen in Europa verfolgt es zweifellos einen wichtigen Zweck.
Aber ob ein komplizierter Hebel ohne einen Euro neues Geld wirklich reicht, um Europas Wirtschaft ab Herbst wieder anzukurbeln, ist aus heutiger Sicht mehr als fraglich.