Föderalismus: Die Landeshauptleute als Problembären der Republik

Der Titel des Papiers („Moderner Föderalismus“) ist an Betulichkeit schwer zu übertreffen – sein Inhalt ist ein Kampfaufruf. „Alle Macht den Ländern!“ ist der Sukkus jener Studie des Instituts für Föderalismus, die die Landeshauptleutekonferenz am Mittwoch dieser Woche von ihrem turnusmäßigen Vorsitzenden Erwin Pröll vorgelegt bekommt.

Föderalismus sei bürgernah und kostengünstig, innovativ, demokratisch und zukunftsträchtig, heißt es da. Wer dagegen argumentiert, ist fast schon ein Kommunist: „Man hätte eigentlich glauben können, der Zusammenbruch der sozialistischen Regime in Osteuropa habe ausreichend veranschaulicht, wohin der Zentralismus in letzter Konsequenz führt“, heißt es in der Expertise des „Instituts für Föderalismus“.

Das lesen viele der Landeshauptleute gerade in Zeiten wie diesen besonders gern, in denen garstigerweise wieder so viel über Verwaltungsreform geredet wird. Und für solche Kampfpapiere hält man sich schließlich dieses großzügig subventionierte „Institut für Föderalismus“ in Innsbruck.

Salzburg zahle nicht mehr mit, sagt Landeshauptfrau Gabi Burgstaller: „Ich weiß mit den 60.000 Euro, die uns das alljährlich gekostet hat, Besseres anzufangen. Derartige ,Studien‘ sind ja lächerlich.“

Erstmals wollen nicht mehr alle Landeshauptleute die Bockbeinigkeit mitmachen, mit der sich die Länderchefs seit Jahrzehnten gegen alle Vorschläge zur Verwaltungs- und Staatsreform wehren. Wie Burgstaller ist auch der Kärntner Landeschef Gerhard Dörfler (FPK) bereit, über eine solche Reform zu reden, „aber nicht so, wie es sich der Pröll vorstellt, der frustrierte Niederösterreicher Erwin“, wie Dörfler kürzlich keck in einem „Standard“-Interview meinte.

Erwin Pröll hatte die Debatte durch seine Forderung, alle Lehreragenden den Ländern zu übertragen, erst richtig angeheizt. Der Bund soll nur noch zahlen und die Grundsatzgesetzgebung besorgen. Vergangenen Freitag wurde das zur Parteilinie: Nach einem schwarzen Gipfeltreffen in Wien unterstützte ÖVP-Obmann Josef Pröll erstmals in aller Deutlichkeit die Begehrlichkeiten seiner angereisten Länderchefs.

Bildungsministerin Claudia Schmied will genau das Gegenteil und alle Kompetenzen beim Bund bündeln. „Damit wäre die Chance eröffnet, über die Hintertür die Einheits- und Gesamtschule einzuführen“, wetterte Erwin Pröll. Da seien sein Neffe Josef und die VP-Landeshauptleutekollegen vor, die die Hoheit über alle Lehrer wollen. Für Schmied wäre das „das Ende jeder Bildungsreform. Es geht den ÖVP-Ländern ausschließlich um Macht.“ Den Volkswillen repräsentieren sie damit nicht: Laut einer vergangene Woche im Auftrag von profil durchgeführten Umfrage sind nur 14 Prozent der Österreicher dafür, dass die Schulagenden Ländersache werden, 50 Prozent meinen, alle Lehrer sollten zum Bund ressortieren, 22 Prozent wollen, dass das gegenwärtige Mischsystem beibehalten wird.

Derzeit proben vor allem die ÖVP-Machthaber den Aufstand gegen den Bund: Vorarlbergs Landeshauptmann Herbert Sausgruber droht mit einer Verfassungs­klage gegen das Sparpaket, Oberösterreichs Josef Pühringer hält Kürzungspläne bei Auto­bahnen im Großraum Linz für eine „Kriegserklärung“, Reformideen von Gesundheitsminister Alois Stöger werden in Nieder­österreich lapidar als „Rülpser“ abgetan, Erwin Pröll wertet Bildungsministerin Claudia Schmied als „herzig“ ab.

Wer so herablassend formuliert, ist wenig Widerspruch gewohnt. In trauter Einigkeit administrieren rote und schwarze Landeshauptleute zarte Versuche für eine Verwaltungsreform auch diesmal nieder und verhindern, dass die Länder ihren Anteil an der Budgetsanierung leisten.

Sogar bei der Bankenabgabe gingen Kanzler Werner Faymann und Vizekanzler Josef Pröll vor den Ländern in die Knie. Die Rettung von maroden (Landes-)Banken war – versteht sich – Bundessache, von der als Ausgleich nun festgesetzten Bankensteuer kassieren die Bundesländer aber ein Drittel. Dabei ist in Paragraf 7 des Finanzausgleichs ausdrücklich festgehalten, dass „Sonderabgaben von Kreditinstituten“ nur an den Bund fließen. Die Länder berufen sich auf anderslautende Zusicherungen des damaligen Finanzministers Wilhelm Molterer. Dieser bestreitet das vehement.

Dabei gehört Geldausgeben ohnehin zu den Kernkompetenzen der Landeshaupt­leute: Seit dem Jahr 2001 brachten sie das Kunststück zustande, kein einziges Mal die Sparvorgaben im innerösterreichischen Stabilitätspakt zu erfüllen. Auch zum aktuellen Budget merkte Oberösterreichs Landeshauptmann Josef Pühringer vorsorglich an, dass die Länder die Haushaltsziele im Jahr 2011 „nicht schaffen“ werden. Der Clou dabei: Der Bund weiß nicht einmal wirklich, wie es um die Länderfinanzen steht, weil die nach Wien gemeldeten Zahlen keinen einheitlichen Bilanzierungsregeln unterliegen – auch dagegen wehren sich die Länder.

Feuerwehrflut. Wer sich das Protokoll einer beliebigen Sitzung einer Landesregierung durchliest, den wundert das nicht. Die Länder gerieren sich gern als Big Spender. Am 8. November etwa beschloss Oberösterreich Förderungen aller Art, von der Subvention der Konzertreise der St. Florianer Sängerknaben nach Südafrika (25.000 Euro) über den Ankauf einer begehbaren Skulptur für Peuerbach (50.000 Euro) bis zur Unterstützung des Pferdezentrums Stadl-Paura (300.000 Euro). Damit wird Stadl-Paura „europaweit das beste Pferdezentrum“, freut sich Betreiber Wolfgang Schürrer. Mit diesen 300.000 Euro könnten übrigens drei jener außeruniversitären Forschungseinrichtungen finanziert werden, denen eben die Förderungen gestrichen werden.

Während die Bundesregierung knausert, scheint in den Ländern Geld keine Rolle zu spielen. Gloggnitz in Niederösterreich etwa, ein Ort mit nicht einmal 7000 Einwohnern, gönnt sich gleich sechs freiwillige Feuerwehren und eine Betriebsfeuerwehr. Solche Großzügigkeit hat ihre Gründe: Eröffnungen und Spatenstiche gehören zu den Highlights in den Terminkalendern jedes Landeshauptmanns, daher werden bis heute mehrere Spitäler im Umkreis von wenigen Kilometern gebaut.

Auch die Sparmaßnahmen bei den Bundesbeamten sind an vielen Ländern spurlos vorübergegangen. Ein Kärntner Landesbeamter kann mit einer doppelt so hohen Pensionssumme rechnen wie ein Bundesbeamter, weil Kärnten die Pensionsreform des Bundes erst heuer abgemildert auf Landesebene verankerte. Wien weigert sich nach wie vor: „Wir erfüllen nicht die politische Vorgabe von Schwarz-Blau – niemals“, verteidigt Landeshauptmann Michael Häupl vehement generöse Regelungen für seine Landesbeamten.

Das Tauziehen zwischen Bund und Ländern ist kein Phänomen der Jetztzeit. Erstmals forderten die Länder im politischen Vakuum nach der Gründung der Republik 1918 mehr Rechte ein. Im Gegensatz zum jungen Staat bestanden sie meist seit Jahrhunderten in denselben Grenzen. „Auch bisher verdeckter Antizentralismus, verbunden mit Antisemitismus und Antisozialismus“, sei wichtige Antriebskraft dieses „Frühföderalismus“ gewesen, meint der Salzburger Historiker Ernst Hanisch.
Wien – das war das Unübersichtliche, Unmäßige, Unchristliche.

Die westlichen Bundesländer wollten überhaupt weg: In improvisierten Volksabstimmungen votierten 80 Prozent der Vorarlberger für den Anschluss an die Schweiz, die Tiroler erwogen zuerst „nationale“ Eigenständigkeit und stimmten dann – wie Salzburg – zu mehr als 90 Prozent für den sofortigen Anschluss an Deutschland, was der Friedensvertrag von Saint Germain aber untersagte.

Als am 29. September 1920 im Nationalrat die neue Verfassung diskutiert wurde, hielten die Christlichsozialen flammende Plädoyers für den Föderalismus: „Ehe der Staat war, waren die Länder“, donnerte Leo­pold Kunschak. Der spätere Kanzler Prälat Ignaz Seipel assistierte: „Alle Erfahrungen haben dazu gedrängt, von jedem Versuch abzugehen, unseren Staat als Einheitsstaat aufzubauen.“ Der Wortführer der ­Sozialdemokraten, Robert Danneberg, ­witterte im Föderalismus die Absicht, „auf einem Umweg die Arbeiterklasse wieder zu entrechten“. Er argumentierte einen zentralistischen Staat auch damit, dass das kleine ­Österreich allein nicht lebensfähig sei: „Der Anschluss an Deutschland wird leichter sein, wenn ein einheitliches Deutsch­österreich sich anschließen kann.“

Wer für Schulen zuständig sein sollte, blieb aus der Verfassung einfach ausgeklammert; zu groß waren die Gegensätze. Die Sozialdemokraten forderten – wie heute – die Zuständigkeit des Bundes und eine gemeinsame Schule der zehn bis 14-Jährigen. Die Christlichsozialen fürchteten, dass sich die „Einheitsschule“ vom roten Wien auf das ganze Land ausdehnen könnte, und wollten sie zur Ländersache machen. Der großdeutsche Abgeordnete Hans Angerer polemisierte gegen eine Verländerung des Schulwesens: „Die Länder haben nicht die geistige Fähigkeit dazu.“

Hinterland. Schließlich einigten sich der Sozialdemokrat Otto Bauer und Ignaz Seipel 1920 auf einen Verfassungskompromiss, dessen Schwächen schon bald sichtbar wurden. So hatten etwa die Länder darauf bestanden, dass der Ausbau der noch brach liegenden Wasserkraft in ihre Zuständigkeit fallen solle. Die teuren Projekte überforderten freilich ihre Finanzkraft. Die Folge war ein dramatisches Zurückbleiben der Wirtschaft. Der nach der Niederringung der Sozialdemokraten 1934 installierte autoritäre Ständestaat war auch ein Sieg des bäuerlich-kleinbürgerlichen Hinterlands gegen die Hauptstadt.

Nach Diktatur und Krieg zeigten die Länder bei der legendären Länderkonferenz im September 1945, dass ihre Macht ungebrochen war. Nicht zufällig standen einander bei der ersten Volkswahl des Bundespräsidenten 1951 zwei Landeshauptmänner als Kandidaten gegenüber: Jener von Wien, Theodor Körner, siegte über den aus Oberösterreich, Heinrich Gleißner.

Das heutige Kraftzentrum der Regionalfürsten, die Landeshauptleutekonferenz, existiert formal gar nicht. Sie ist nirgends in der Verfassung vorgesehen. Theoretisch haben Beschlüsse dort nicht mehr Gewicht als Resolutionen an jedem anderen Stammtisch. Erst seit 1970, als die damals sechs ÖVP-Landeshauptleute ein Gegengewicht zur SPÖ-Alleinregierung im Bund bilden wollten, treffen sich die Landeshauptleute regelmäßig.

Die weit bedeutendere informelle Macht der Länder, die meist auf der führenden Rolle der Landeshauptleute in ihrer jeweiligen Partei basiert, wird oft in aufgeblähten Apparaten demonstriert.

Nur fünf andere Staaten, darunter Exoten wie Mikronesien, leisten sich eine so üppige Regionalbürokratie wie Österreich: 99 Bezirke, 2357 Gemeinden, 64 Bundesräte, 77 Landesräte und 448 Landtagsabgeordnete, 141.000 Landes- und 74.000 Gemeindebeamte. Diese Riesenverwaltung sucht sich ihre Aufgaben: Die Breite von Stiegen, die Schonzeiten von Murmeltieren, die Lustbarkeitsabgabe und viele andere Kleinigkeiten sind x-fach geregelt. Jugendschutz, Ordensvergabe und Bauordung – alles neunmal. Die Hundeabgabe beträgt etwa in Linz 44 und in Salzburg 41 Euro, für einen Zweithund sind in Linz 44 und in Salzburg 57 Euro zu entrichten.

Der Rechnungshof hat meterweise Berichte zu den Doppel- und Dreifachgleisigkeiten in der Verwaltung verfasst. Dennoch ließ sich noch jede Bundesregierung von den Landeshauptleuten die Schneid abkaufen. Der bombastisch angelegte Konvent des Jahres 2001 produzierte 1128 Seiten an interessanten Vorschlägen, in der Praxis kam man über die Abschaffung des Ratten- und des Bazillenausscheidergesetzes nicht hinaus. Kanzler Alfred Gusenbauer schaffte nicht mehr als die Ankündigung, die Verwaltungsreform werde das „Herzstück“ seiner Regierung sein, von Josef Prölls „Verwaltungsreformkonklave“ ist weit und breit nichts zu sehen.

Seit dem EU-Beitritt sind die Länder vor allem darauf reduziert, Beschlüsse der EU und des Bundes nachzuvollziehen, dafür haben Gemeinden mehr Kompetenzen. An den Größen der bürokratischen Apparate hat das nichts geändert. „Manchmal hat es den Anschein, dass die Länder so tun, als ob es nie einen EU-Beitritt gegeben ­hätte“, seufzt Gemeindebund-Präsident Helmut Mödlhammer resignativ.

Praktisch jeder Versuch, etwas zentral zu regeln, wird von den Landeshauptleuten brüsk zurückgewiesen. 15 Milliarden Euro geben Bund, Länder und Gemeinden jährlich für Förderungen aus. Wirtschaftsforscher Hans Pitlik ist überzeugt, dass im Dschungel der Zuständigkeiten oft bis zu dreifach gefördert wird, und ortet ein Sparpotenzial von fünf Milliarden. Als aber der Bund heuer im August versuchte, die Förderungen besser zu koordinieren, ließen ihn die Länder abblitzen: „Es ist nicht vorstellbar, dass Fördermittel fernab durch eine bundeseinheitliche Abwicklungsstelle gestioniert werden“, heißt es in der Stellungnahme von Wien und Niederösterreich.

„Fernab“ und „Bürger­nähe“ sind generell beliebte Argumente, mit denen Landeshauptleute gegen jede Reform ihr Veto einlegen. Burgenlands Landeshauptmann Hans Niessl etwa behauptet allen Ernstes, jedes Bundesland brauche eigene Militärkommandanten, weil im Wiener Ministerium ja niemand das Telefon abhebe. „Manche verwechseln Reform mit Zentralisierung“, meldet sein Kollege Pühringer präventiv Widerspruch gegen eine Verwaltungsreform an.

Dirndltruppen. Natürlich reden die Länder auch im ORF mit: Neun der 35 Stiftungsräte werden von ihnen gestellt. 110 Millionen Euro, fast ein Viertel, zwacken sie von den Gebühreneinnahmen des ORF ab und verwenden sie für Brauchtumspflege und Altstadtsanierung. Bloß Oberösterreich und Tirol verzichten auf den dreisten Zugriff auf das Geld der Gebührenzahler, die meist nicht wissen, dass ihr Gebühren-Euro eine Dirndltruppe im Gailtal finanziert. Die Landesstudios des ORF schlugen sich 2009 mit stolzen 131 Millionen Euro zu Buche. Sie sind die Bühne der Landeshauptleute. In „Bundesland heute“ etwa kam Erwin Pröll im Vorjahr insgesamt eineinhalb Stunden lang zu Wort, das entspricht der Gesamt­sendezeit von „Bundesland heute“ in einer Woche, gefolgt von Michael Häupl (eine Stunde). Im Burgenland, in Nieder- und Oberösterreich und in Tirol gibt es nach wie vor jeden zweiten Sonntag die patriarchalische Radioansprache des Landeshauptmanns, in Vorarlberg sogar wöchentlich.

Dass dies alles nicht die Welt von morgen ist, ist einigen Landeshauptleuten klar. Die Pläne zur Verländerung der Lehrer ließen die Bruchlinien erstmals deutlich werden: Die Salzburgerin Gabi Burgstaller und Kärntens Gerhard Dörfler mochten da nicht mit und bestritten heftig, je einem solchen Grundsatzbeschluss zugestimmt zu haben. Erwin Pröll, Speerspitze der Verländerer und derzeitiger Vorsitzender der Landeshauptleutekonferenz, gab daraufhin das Kommando „Feuer frei“. Sein Klubobmann Klaus Schneeberger konstatierte daraufhin in einer Aussendung: „Informationsmangel und Durcheinander sind seit dem Amtsantritt ein Markenzeichen Dörflers.“ Gegen Burgstaller wurden schärfere Geschütze aufgefahren, bei der Konferenz Anwesende wollen sogar gehört haben, Pröll habe Burgstaller angedroht, sie werde ihr „Gesicht verlieren“. Faktum ist, dass ihr gleich mehrere niederösterreichische ÖVP-Granden fast wortgleich vorwarfen, sie verkaufe „ohne Scham die Interessen der Salzburger Bevölkerung“, weil sie eine Karriere im Bund anstrebe.

Dorthin, wo inzwischen wirklich die Politik gemacht wird, nach Brüssel, exportiert Österreich seine zersplitterten Strukturen. Nach dem EU-Beitritt wurde darüber diskutiert, alle heimischen Vertreter in Brüssel in einem „Österreich-Haus“ anzusiedeln. Das scheiterte, weil kein Landeshauptmann (außer jener Vorarlbergs) auf sein eigenes Gebäude verzichten wollte. So ist der Kleinstaat Österreich in Brüssel mit 219 Beschäftigten an gleich zwölf verschiedenen Standorten vertreten. Im EU-Schnitt kommen die Mitgliedsstaaten mit 120 Bediensteten aus – und mit bescheideneren Liegenschaften. Nach Ansicht der Bundesländer lohnen sich die eigenen Häuser allemal. Das Niederösterreich-Büro in Brüssel etwa verweist stolz auf seine Erfolge: „Zu den Highlights zählte eine Taufe von Wachauer Weinen in der Brüsseler Oper und ein Kürbisfest mit 1000 Gästen.“ Auch der nächste Termin des Steiermark-Hauses spielt in dieser Liga: eine „Präsentation des steirischen Juncker“.

Lesen Sie im profil 47/2010 ein Gespräch mit Salzburgs Landeshauptfrau Gabi Burgstaller über den Streit zwischen Bund und Ländern und ihren Konflikt mit Erwin Pröll.