Finanzausgleich: Riesensummen fließen an Länder und Gemeinden
Allein das Vokabular scheint aus einer anderen Welt zu kommen. Im Gesetzestext finden sich Ausdrücke wie "Plafondierung der Ertragsanteile“, "Gemeindeweise Unterverteilung“, "abgestufter Bevölkerungsschlüssel“, "Landesdurchschnittskopfquote“. Die Lektüre des viele Seiten dicken Konvoluts ist nur gefestigten Charakteren mit hoher Frustrationsschwelle zu empfehlen. Wer sich leicht entmutigen lässt, wird schon nach den ersten paar Sätzen depressiv.
Dabei gehört das Finanzausgleichsgesetz zu den wichtigsten Materien der Republik. Unfassbar viel Geld wird damit bewegt. Mehr als 32 Milliarden Euro waren es im Vorjahr. Das entspricht dem Volumen von über sechs Steuerreformen, etwa zwei Hypo-Alpe-Adria-Pleiten oder einem Zehntel des Bruttoinlandsprodukts. Finanzminister Hans Jörg Schelling möchte das verzwickte System jetzt umfassend reformieren. Sollte es dabei etwas billiger werden, wäre das auch kein Schaden. Doch die Landeshauptleute, Hauptprofiteure des Geldsegens, werden ihm das so schwer wie möglich machen.
Eine profil-Reportage aus dem föderalistischen Finanzlabyrinth.
Warum überhaupt ein Finanzausgleich?
Wenn Erwin Pröll oder Michael Häupl das Wort erheben, haben alle anderen Pause. Österreichs längstdienende Landeshauptleute stehen im Ruf, besonders mächtig und einflussreich zu sein. In der Tat hat jeder der beiden schon mehrere Parteiobleute auf dem Gewissen. Was Pröll, Häupl und die anderen Landesfürsten nicht wollen, lässt sich für gewöhnlich auch nicht durchsetzen.
Dabei weist die Bundesverfassung den Landespolitikern eigentlich keine imposante Rolle zu. Fast alle wichtigen Kompetenzen liegen beim Bund, darunter auch das Einheben der meisten Steuern. Einkommenssteuer, Körperschaftssteuer, Umsatzsteuer, Tabaksteuer: All diese Einnahmen landen erst einmal in den Kassen des Finanzministers. Im Prinzip funktioniert die Republik wie ein Alleinverdienerhaushalt. Einer bringt das Geld nach Hause und muss damit den Rest der Familie versorgen. Ohne die Segnungen des Finanzausgleichs könnte kein Kreisverkehr eröffnet, kein Bezirkshauptmann bezahlt und kein Feuerwehrhaus gebaut werden.
Wer bekommt wie viel?
32,49 Milliarden Euro überwies der Bund im Vorjahr an die Länder und Gemeinden. Nicht ganz zehn Milliarden Euro bekamen die Gemeinden, den üppigen Rest die Landesregierungen und ihr Verwaltungsapparat.
Den größten Brocken machen die sogenannten Ertragsanteile aus. Das ist jener Prozentsatz, mit dem der Bund die Länder und Gemeinden an seinen Steuereinnahmen beteiligt. Derzeit sieht der Schlüssel so aus: Der Bund behält 67 Prozent, die Länder bekommen 22 Prozent, die Gemeinden 11 Prozent. Die weitere Aufteilung richtet sich dann im Wesentlichen nach der Bevölkerungszahl. Große Länder und Gemeinden bekommen mehr Geld, kleine weniger. Klingt simpel und logisch, ist aber natürlich viel komplizierter. Aktuell gilt ein "abgestufter Bevölkerungsschlüssel“, der vorsieht, dass die Einwohnerzahl jeder Kommune mit einem bestimmten Wert multipliziert wird. In Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern, nur als Beispiel, beträgt dieser Faktor 1 41/67, in Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern 2 1/3. Einschlägige Rechenaufgaben wären vielleicht eine lustige Idee für die Mathematik-Zentralmatura.
Weil die Ertragsanteile längst nicht reichen, um den Föderalismus in Schwung zu halten, gibt es noch weitere Transfers im Gesamtausmaß von über acht Milliarden Euro. Für die Bezahlung der Pflichtschullehrer überweist der Bund 5,4 Milliarden, als Zuschuss für die Finanzierung von Spitälern rund 760 Millionen.
... und von wem?
Es hat auch Vorteile, dass sich die Finanztransaktionssteuer bisher nicht realisieren ließ. Das fröhliche Geldverteilen innerhalb der Republik wäre sonst noch teurer. Die Steuern der Bürger landen erst einmal beim zuständigen Finanzamt. Von dort geht es weiter zum Finanzministerium, dessen Buchhaltungsagentur die Überweisungen an die Länder vornimmt. Die Länder behalten ihre Ertragsanteile und leiten jene der Gemeinden weiter - Letzteres allerdings mit Abzügen: Jeder Kommune wird die Landesumlage in der Höhe von bis zu 7,6 Prozent abgezwackt. Weitere 12,7 Prozent behalten die Länder als "Bedarfszuweisungen“. Dieses Geld dient den Landeshauptleuten dafür, in den Gemeinden als Wohltäter aufzutreten und Trachtenvereine, Gewerbeparks oder die Sanierung eines Ortskerns zu sponsern. Unter dem Titel "Finanzkraftstärkung der Gemeinden“ wird ebenfalls emsig überwiesen - vom Bund zu den Ländern, von reichen Gemeinden zum Land, vom Land zu armen Gemeinden. Kein Detail ist vor dieser Regelungswut sicher. Im aktuellen Finanzausgleich findet sich etwa die Vereinbarung, dass der Anteil des Landes Vorarlberg an der Umsatzsteuer in acht gleichen Halbjahresraten zu Lasten aller anderen Länder erhöht wird. Begründung: Der geplante Bau der Umfahrung Feldkirch-Süd.
Selbst Experten sitzen mitunter ratlos vor dem Paragrafendschungel. "Der Finanzausgleich wurde über die Jahrzehnte ständig reformiert, erweitert und nachjustiert. Jetzt ist er ein hochkomplexes System, in dem auch für Fachleute keine Transparenz mehr herrscht“, sagt Georg Kofler, Professor für Finanzrecht an der Uni Linz.
Wer hat Recht - Häupl oder Schelling?
Vor zwei Monaten gönnten sich der Wiener Bürgermeister und der Finanzminister einen kleinen Schaukampf. Die erste Stichelei kam von Hans Jörg Schelling: Die Stadt Wien möge doch, so der Minister, endlich eine Pensionsreform bei den Gemeindebediensteten durchführen. Michael Häupl konterte giftig: "Wenn Schelling in Wien Wahlkampf führen will, soll er kandidieren.“
Man könnte den Wortwechsel als Geplänkel zweier Herren mit überdimensionalen Egos abtun. Aber dahinter verbirgt sich eine wichtige Frage: Dürfen die Länder mit ihrem Geld machen, was sie wollen? Oder hat der Bund ein Mitspracherecht? "Was die Länder mit den Ertragsanteilen tun, ist ihre Sache“, sagt Helfried Bauer, langjähriger Leiter des KDZ-Zentrums für Verwaltungsforschung. Sie müssten natürlich ihre Aufgaben erfüllen, schränkt der Wiener Steuerberater und Finanzexperte Gottfried Schellmann, ein. "Aber der Ermessensanteil ist relativ hoch.“
Im konkreten Fall Schelling gegen Häupl dürfte trotzdem der Finanzminister Recht haben. Ende 2007, als der bis heute geltende Finanzausgleich verhandelt wurde, verpflichteten sich die Länder zu einigen Hausaufgaben. Darin enthalten: eine "finanziell gleichwertige Umsetzung der Pensionsreform des Bundes“. Michael Häupl hätte also längst etwas unternehmen müssen. Aber aus seiner Sicht eilt es nicht. Der Finanzausgleich sieht bei Verstößen keine Sanktionen vor. "Kärnten hat zwei Jahre lang keinen Rechnungsabschluss vorgelegt“, sagt Helfried Bauer. "Passiert ist gar nichts. Wo kein Kläger, da kein Richter.“ Seit diverse Zweckbindungen abgeschafft wurden, bleibt es den Landesregierungen auch überlassen, ob sie das Geld aus der Wohnbauförderung wirklich für den Wohnbau und die Mittel für die Straßenerhaltung wirklich für die Straßen verwenden.
Krise? Nicht bei uns!
Wilhelm Molterer, Finanzminister der Republik zwischen Anfang 2007 und Ende 2008, war sehr stolz auf sein Arbeitstempo. In nur drei Monaten sei es gelungen, die Verteilung der Steuermittel neu zu ordnen, verkündete er im Oktober 2007. Zum ersten Mal war der Finanzausgleich auch nicht für vier, sondern gleich für sechs Jahre abgeschlossen worden. Und weil es so schön war, verlängerte Hans Jörg Schelling das Regelwerk im vergangenen Herbst gleich noch einmal um zwei Jahre. Die Landeshauptleute waren darüber recht erfreut. Einen für sie ähnlich günstigen Finanzausgleich werden sie so schnell nicht wieder bekommen. "Als das Gesetz in Kraft trat, herrschte Hochkonjunktur“, sagt der Experte Georg Kofler. "Es gab keine Hinweise auf eine drohende Wirtschaftskrise. Man hat also in einer guten Zeit einen äußerst länderfreundlichen Finanzausgleich gemacht. Die Folgen der Krise musste überwiegend der Bund schultern.“
Wie unfair die Lasten verteilt sind, zeigt schon der Umstand, dass die Einnahmen aus der 2010 beschlossenen Bankenabgabe mit Ländern und Gemeinden geteilt werden müssen. Obwohl die Kosten der Bankenrettungen ausschließlich der Bund trägt. Unter dem Strich bekommt also etwa das Land Kärnten Ertragsanteile aus einer Bankensteuer, die unter anderem wegen des von Kärnten produzierten Crashs der Hypo Alpe-Adria eingeführt wurde. Da soll noch einer behaupten, der Kapitalismus sei gnadenlos.
Die Tageszeitung "Die Presse“ rechnete jüngst vor, wie komfortabel Österreichs Bundesländer durch die Rezession flutschten: Zwischen 2002 und 2014 erhöhten sich die Einnahmen der Länder aus den Ertragsanteilen um 114 Prozent. Schuld daran ist nur zum Teil eine Systemänderung im Finanzausgleich. Bund und Gemeinden mussten sich im selben Zeitraum mit einem Plus von 49 Prozent begnügen, ein normaler Arbeitnehmer mit nur 20 Prozent.
Von den Kosten abgesehen, hat das Geldverteilungssystem strukturelle Webfehler: Sparsames Wirtschaften wird nicht belohnt. Es gibt keine Anreize für Kooperationen zwischen den Ländern, etwa bei der Spitalserhaltung. Das System ist intransparent, kaum kontrollierbar und nur für eine Handvoll Experten halbwegs durchschaubar.
Darf es noch mehr sein?
Parallel zum Finanzausgleich entwickelte sich in den vergangenen Jahren ein Wildwuchs aus sogenannten "15a-Vereinbarungen“. Auf diese Art geregelt wurden unter anderem die Mindestsicherung, die Kinderbetreuung, die Altenpflege und der Flüchtlingsbereich. In aller Regel läuft es so ab, dass der Bund Geld schickt - und die Länder mehr oder auch deutlich weniger das tun, was vereinbart wurde. Der Rechnungshof kritisierte dieses System bereits ausführlich. 15a-Vereinbarungen erhöhten die Anzahl der Finanzierungsströme, gingen großteils zu Lasten des Bundes und seien insgesamt ein schwerfälliges Instrument, hieß es. Die Politik stört das nicht. Am Freitag vergangener Woche wurde wieder eine 15a-Vereinbarung unterzeichnet. Diesmal geht es um sprachliche Frühförderung in den Kindergärten. Kosten für den Bund: 60 Millionen Euro.
Ist der Murks reformierbar?
Hans Jörg Schelling hat sich viel vorgenommen. Der Minister möchte einen Finanzausgleich, der sich mehr an den Aufgaben orientiert als an Kopfquoten. Außerdem will er über eine Steuerautonomie der Länder reden, die Kompetenzen neu ordnen und nebenbei auch gleich den Föderalismus reformieren. Das alles soll bis Sommer 2016 unter Dach und Fach sein.
Optimismus kann nie schaden. Aber eine umfassende Neuordnung in nur einem Jahr ist ungefähr so wahrscheinlich wie ein Vulkanausbruch im Tullner Feld. Zu viele Einzelinteressen prallen beim Finanzausgleich aufeinander, zu viel juristischer Murks hat sich in den vergangenen Jahrzehnten angesammelt. Unter Paragraf 11, Absatz 3, findet sich etwa folgende Formulierung: "Der Finanzbedarf jeder Gemeinde wird ermittelt, indem die Landesdurchschnittskopfquote der Finanzkraft des Vorjahres mit der abgestuften Bevölkerungszahl der Gemeinde (§9, Abs. 10) vervielfacht wird. Die Landesdurchschnittskopfquote ergibt sich aus der Finanzkraft (Abs. 4) aller Gemeinden des Landes, geteilt durch die Volkszahl des Landes (§9, Abs. 9).“
Erste Wortmeldungen aus den Ländern geben wenig Anlass, an eine Reform zu glauben. Zwar sind die Landeshauptleute bereit, über mehr Verantwortung für die Steuereinhebung zu reden. Aber dass die Sache insgesamt billiger werden soll, sehen die Herren überhaupt nicht ein. Bei einem Treffen am Donnerstag vergangener Woche gab der oberösterreichische Landeshauptmann Josef Pühringer die Linie vor: Der bisherige Verteilungsschlüssel für die Milliarden muss bleiben.
Hans Jörg Schelling hat indes fünf Arbeitsgruppen beauftragt, Vorschläge zu erarbeiten. Das ist kein guter Anfang.