Rechnungshof-Bericht: Die Patientenmilliarde war ein Schmäh
Von Jakob Winter
Ex-Bundeskanzler Sebastian Kurz (ÖVP), sein blauer Vize Heinz-Christian Strache und die frühere FPÖ-Sozialministerin Beate Hartinger-Klein können froh sein, dass sie nicht mehr im Amt sind. Sonst müssten sie sich mit einem Rechnungshofbericht auseinandersetzen, der iein „Leuchtturmprojekt“ (Strache) ihrer Regierungszeit zerrupft: Die Zusammenlegung der Krankenkassen.
Diese Fusion der neun Gebietskrankenkassen zur Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK), die Verschmelzung der Kassen der Selbstständigen und der Bauern zur SVS sowie der Beamten und der Eisenbahner zur BVAEB, sollten für die Versicherten Verbesserungen bringen: Versprochen wurden gleiche medizinische Leistungen für alle und Einsparungen in der Verwaltung, die Kurz und Strache als „Patientenmilliarde“ vermarkteten.
Offiziell rückte bis heute niemand von dem Milliardenplan ab, weder die Sozialversicherungsträger noch das – inzwischen grün geführte – Sozialministerium und schon gar nicht die ÖVP.
Die Patientenmilliarde existiert nicht
Nun aber ist es amtlich, ausführlich begründet in einem 157-seitigen Rohbericht des Rechnungshofes, der profil exklusiv vorliegt: Die Patientenmilliarde existiert nicht, nicht einmal ein Cent wurde eingespart. Der zentrale Satz des Berichts steht bereits auf Seite 10: „Anstelle der Einsparung von 1 Mrd. EUR ergab sich ein Mehraufwand von 214,95 Mio. EUR.“ Die Prüfer verglichen die tatsächlichen Verwaltungskosten und die Prognosen für das Jahr 2023, die aus dem Februar 2022 stammen, mit den Einsparungszielen der Regierung aus dem Jahr 2018. Das Soll wurde um 1,21 Milliarden gesprengt.
Aus Sicht des Rechnungshofes war das Milliardenziel von ÖVP und FPÖ aus dem Jahr 2018 von vornherein unrealistisch: Die damalige Regierung rechnete zwar mit Fusionskosten, bezifferte diese aber nicht. Der Rechnungshof: „Die Annahme des um 30 % sinkenden Verwaltungsaufwands war nicht näher begründet. Diese Annahme war daher als Vorgabe für das Management des Verwaltungsaufwands der drei fusionierten Sozialversicherungsträger nicht geeignet.“ Auf Nachfrage gab das Sozialministerium sogar zu, dass „keine Herleitung des Einsparpotenzials“ vorliege.
Trockenes Fazit der Prüfer: „Der RH hielt daher eine Neudefinition von realistischen Zielen für nötig.“
Personalstand erhöhte sich trotz Fusion leicht
Ein Mitgrund für die Kostensteigerung ist der Personalstand der fusionierten Krankenkassen, der sich entgegen der Ankündigung der türkis-blauen Regierung leicht erhöhte – von 16.087 Vollzeitstellen 2018 auf 16.189 im Jahr 2020. Der Dachverband der Sozialversicherungsträger und die SVS konnten ihre Belegschaft zwar reduzieren, das wurde allerdings durch Personalzuwächse bei ÖGK und BVAEB konterkariert.
Ein Projekt zur Personalreduktion ging ordentlich daneben: Die Sozialversicherungsträger boten ihren Mitarbeitern ab einem Alter von 57 Jahren eine Sonderform der Altersteilzeit an, bloß wurden laut Rechnungshof „die finanziellen Folgen nicht abgeschätzt“. Und so wird „die Freizeitphase – in der die Bediensteten keine Arbeitsleistung erbringen – voraussichtlich Kosten von 22,04 Mio. EUR verursachen“.
Verschlankung bei den Führungskräften
Immerhin bei den Führungskräften kam es zur geringfügigen Verschlankung, wenn auch nicht bei allen Trägern: „Beim Dachverband war die Zahl der Führungsfunktionen um 30 % niedriger als zuvor, bei der SVS aber nur um 8 %, bei der BVAEB um 2 %. Bei der ÖGK veränderte sich die Zahl der Führungsfunktionen im Verwaltungsbereich nicht. Der Aufbau von Fachbereichsleitungen in der Hauptstelle der ÖGK kompensierte nämlich die Reduktion der Führungsfunktionen auf Landesstellenebene.“
IT-Kosten stiegen stark
Bei den IT-Kosten hatte das Sozialministerium die größten Synergie-Effekte erhofft, tatsächlich stiegen sie zwischen 2018 und 2020 um 21 Prozent, das sind 35,5 Millionen Euro. Laut Rechnungshof war die „Beurteilung der Kostensteigerung anhand der bestehenden Monitoring-Instrumente weitgehend unmöglich“. Und ein zentraler IT-Dienstleister für alle Träger war zum Zeitpunkt der Prüfung erst recht nicht geplant.
Keine Synergien, kein Controlling – und offenbar kaum Kommunikation zwischen Politik und Sozialversicherungsträgern: Denn die Träger selbst setzten sich laut Rechnungshof entgegen den Ankündigungen in Regierungspressekonferenzen „keine quantifizierten Einsparziele“ und überwachten auch nicht systematisch, welche Kosten durch die Fusion entstanden. Der Rohbericht: „Mangels klarer Verwaltungskostenziele war die Projektstruktur der Fusionsprojekte in den Sozialversicherungsträgern zunächst auf die stabile Funktionalität und auf einen einheitlichen Außenauftritt ausgerichtet.“ Es wurde also Logo getauscht und der laufende Betrieb gesichert – aber nicht gespart. Der Rechnungshof empfiehlt den Trägern „ein Kostenziel mit Zeitplan“.
Die Coronakrise taugt übrigens nicht als Ausrede für die Kostenexplosion: Da die Patienten während der Pandemie weniger medizinische Leistungen in Anspruch nahmen, fiel das Ergebnis der ÖGK für das Jahr 2020 sogar besser aus als geplant.
Was wurde aus den Verbesserungen für die Patienten?
Hatten die Patienten eigentlich etwas von der Kassenreform? Dazu fällt die Bilanz der Prüfer ambivalent aus.
Die unterschiedlichen Leistungen zwischen den Berufsständen der Beamten, Angestellten und Selbstständigen wurden laut Rechnungshof „nicht reduziert“. Allerdings harmonisierten die beiden neuen Träger SVS (Selbstständige und Bauern) und BVAEB (Beamte und Eisenbahner) „die Leistungen der Krankenversicherung jeweils im Rahmen ihres Gesamtvertrags“.
Bei der ÖGK kam es nur zu vereinzelten Harmonisierungen: Zum Beispiel wurden die Kriterien für Kuraufenthalte österreichweit einheitlich geregelt, der Leistungsanspruch besteht nun bundesweit statt wie zuvor in bloß sechs Bundesländern. Für die ÖGK-Versicherten wurden Leistungsverbesserungen im Umfang von 55 Millionen Euro jährlich beschlossen. Allerdings: Das zentralste Versprechen ist weit von der Umsetzung entfernt, wie der Rechnungshof kritisiert: Ein bundeseinheitlicher Gesamtvertrag im ärztlichen Bereich.
Vor der Fusion zur ÖGK verhandelten die neun Gebietskrankenkassen ihre Leistungskataloge mit den Landesärztekammern neunmal einzeln – diese Verträge gelten bis heute. Patienten aus Vorarlberg bekommen andere Leistungen von der Kasse ersetzt als im Burgenland. Und Ärzte bekommen für dieselbe Leistung unterschiedliche Honorare, wenn sie in verschiedenen Bundesländern ordinieren. Daran hat sich durch die Fusion noch nichts geändert.
Einheitliche Leistungen in weiter Ferne
Der Rechnungshof dazu: „Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war der Abschluss eines bundeseinheitlichen Ärzte-Gesamtvertrags noch nicht absehbar.“ Die Regierung zentralisierte zwar die Kassen, im Gesetz ist aber weiterhin vorgesehen, dass die Honorarvereinbarungen mit den Landesärztekammern abzuschließen sind. Die ÖGK erklärte gegenüber den Prüfern, dass „ein bundeseinheitlicher Ärzte-Gesamtvertrag unter den bestehenden Rahmenbedingungen kaum zu bewältigen sei“: Eine Einigung der Landesärztekammern auf einen Mittelwert sei unwahrscheinlich, die Kosten einer Angleichung der Honorarordnungen auf dem höchsten Niveau sei nicht finanzierbar. Das würde laut Insidern mehrere hundert Millionen Euro kosten.
Die ÖGK strebt daher primär ein einheitliches Leistungsangebot für die Patienten in allen Bundesländern an, die Honorare für die Ärzte werden aber wohl unterschiedlich bleiben. Die Verhandlungen dazu starteten vor einigen Wochen.
Reform machte ÖGK ärmer
Insgesamt wurde die finanzielle Basis der Gesundheitskasse (ÖGK) durch das Sozialversicherungs-Organisationsgesetz von Türkis-Blau geschwächt, weil Unternehmen durch die Reform weniger Lohnnebenkosten einzahlten – und weil der Privatkrankenanstalten-Finanzierungsfonds (Prikraf) mit ÖGK-Geldern um 14,7 Millionen Euro jährlich erhöht wurde. Bis 2021 verursachten diese Maßnahmen „Mehrausgaben und Mindereinnahmen der ÖGK von insgesamt 144 Mio. EUR“, urteilt der Rechnungshof.
Einer der freundlichsten Sätze im Rechnungshofbericht hält eine Selbstverständlichkeit fest: „Die drei fusionierten Sozialversicherungsträger bewältigten die Umstellung zum 1. Jänner 2020 ohne Funktionsausfälle.“ Ein schwacher Trost für die Versicherten.
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faktiv-Faktencheck: Vier türkis-blaue Versprechen als falsch entlarvt
Der zitierte Rohbericht des Rechnungshofes lässt nun eine finale Bewertung der Versprechen von Türkis-Blau zu. Sebastian Kurz, Heinz-Christian Strache, Beate Hartinger-Klein und ÖVP-Klubobmann August Wöginger präsentierten die Kassenreform am 14. September 2018 und gaben drei zentrale Versprechen ab. Das vierte Versprechen stammt aus den Erläuterungen zum Gesetz. Nichts davon bewahrheitete sich, wie eine Anylse von faktiv zeigt. Dafür wurden die Versprechen mit den Ergebnissen des Rohberichts verglichen.
Behauptung aus 2018: „Finanziell soll der Umbau bis 2023 eine Milliarde Euro bringen."
Realität laut Rechnungshof: Die Kosten stiegen um hunderte Millionen
Behauptung: „Von den Posten in der Verwaltung sollen durch natürliche Abgänge in drei Jahren zehn Prozent eingespart werden.“
Realität: Der Personalstand erhöhte sich leicht.
Behauptung: „Es wird mehr Fairness durch eine Harmonisierung der Leistungen geben.“
Realität: Die Leistungen für die Versicherten wurden nur teilweise angeglichen. Viele Unterschiede zwischen Berufsgruppen und Bundesländern blieben bestehen.
Behauptung: „Geringere Kosten im Zusammenhang mit Synergieeffekten im EDV-Bereich und die Zusammenlegung Rechenzentren.“
Realität: Es kam bisher zu keinen Synergien bei der IT, sondern zu Mehrkosten.
